Das Irrlichtern des Gesetzgebers

„Beschleunigte“ Vorhaben landen auf Todesliste

Berlin, 17. Januar 2020: Die Bundesregierung beabsichtigt, Planungsvorhaben zu beschleunigen, und will dazu Ende Januar ein „Gesetz zur Vorbereitung der Schaffung von Baurecht durch Maßnahmengesetz im Verkehrsbereich (Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetz – MgvG, (BT-Drs. 19/15619))“ auf den Weg bringen. Hintergrund sind Bemühungen von Ministerien und Politiker*innen auf Bundes- und Landesebene, unter anderem bei Vorhaben, die mit erheblichen Eingriffen in Natur und Umwelt verbunden sind, trotz zuletzt deutlich zügigerer Bearbeitung durch das bei „großen“ Planfeststellungen oft allein zuständige Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) zu schnelleren, rechtssicheren Genehmigungen zu kommen. Dabei sollen vor allem die Beteiligungs- und Klagemöglichkeiten von betroffenen Bürger*innen und Verbänden als von der Politik allein wahrgenommener Verzögerungsgrund eingeschränkt werden.

Doch für diesen Gesetzesentwurf gilt nach Ansicht des NABU die bei Jurist*innen verbreitete Erkenntnis, dass der „beschleunigte Erlass von Beschleunigungsgesetzen selten zur Beschleunigung beiträgt“. Entsprechend bezeichnen Bundesverkehrs- und Bundesumweltministeriumsmitarbeiter*innen intern die Aufstellung über die zu beschleunigenden Projekte als „Todesliste“. Dies vor allem wegen der sich neu aufwerfenden Rechtsfragen: So gilt es als hoch wahrscheinlich, dass Projekte, die den im Gesetzentwurf aufgezeigten Weg beschreiten, vor dem Bundesverfassungsgericht (BVerfG) und daraus folgend wegen klarer Verstöße gegen EU-Beteiligungsrechte und die Aarhus-Konvention vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) landen werden: Klar erkennbar das Gegenteil einer Beschleunigung.

Begründet wird das Vorhaben, durch Gesetz zu einer Genehmigung zu gelangen, mit Beispielen aus DK und NL. Doch zeigen Rückfragen des NABU bei befreundeten, klageberechtigten Organisationen in diesen Ländern, dass dort nach wie vor die Klagemöglichkeiten, derer man sich in der Bundesrepublik zu entledigen versucht, weiter bestehen.

Der NABU fordert, das Gesetz nicht zu verabschieden, und statt dessen die wahren Ursachen für Planungsverzögerungen anzugehen: Dazu müssen der Vorhabenträger und die Behörden aktiv auf die Bürgerinnen und Verbände zugehen mit dem Ziel, eine breite Beteiligung am Verfahren zu erreichen. Dies muss geschehen, solange noch alle Optionen des Verfahrens offen sind. Ziel ist es, die umwelterträglichste Variante eines Vorhabens zu finden. Auch die Nullvariante – also kein Projekt – muss, insbesondere bei massiven Umweltauswirkungen, ergebnisoffen überprüft werden. Außergerichtliche Streitbeilegungen können zu einer verstärkten Kooperation mit den Umweltverbänden und zur Verbesserung und Beschleunigung von Planungsverfahren beitragen und zudem Zeit und Kosten sparen.

Der beabsichtigte Ausschluss von Betroffenen wird die Akzeptanz von Eingriffsvorhaben in der Bevölkerung dagegen grundsätzlich nicht steigern und bedeutet einen Irrweg. Das hoch motivierte und in vielen Fällen von großem Fachwissen getragene Engagement betroffener Bevölkerungsteile zur Wahrung ihres Rechtsschutzes und die Durchsetzung von Umweltbelangen durch Verbände wie den NABU stellen allgemein einen Gewinn für die Demokratie dar - nur in autoritären Systemen versucht man, dieses zu unterdrücken. Der NABU fordert die Politiker*innen daher auf, sich zu diesen in den Grundrechtecharta der UN, im EU-Recht und in der Aarhus-Konvention sowie im Grundgesetz niedergelegten Grundrechten zu bekennen.

Kontakt
Daniel Rieger, NABU-Verkehrsreferent, Tel. +49 (0)30.28 49 84-16 08
Ingo Ludwichowski, NABU Schleswig-Holstein, Tel. +49 (0) 43 21-95 30 73

Aktuell

Rechtliche Kritik am geplanten Gesetzesvorhaben

Begründete Stellungnahme (RA Rüdiger Nebelsieck, Kanzlei Mohrpartner / Hamburg)

Der Entwurf wird in der Fachöffentlichkeit nahezu durchgängig sehr kritisch diskutiert. Diese Kritik kommt nicht nur von potenziellen Kritikern der vom Gesetz erfassten Projekte, sondern auch aus der Richterschaft und großen Teilen derjenigen Anwaltskanzleien, die oft auf Vorhabenträgerseite für die Durchsetzung der erfassten Projekte beratend tätig sind. Glaubhaften Berichten zufolge wird zudem in Kreisen beteiligter Bundesministerien die Aufstellung der im Projekt als zu beschleunigen eingestuften Vorhaben (siehe unten) als „Liste des Todes“ bezeichnet, weil die durch das Gesetz im Fall seines Erlasses neu aufgeworfenen Rechtsprobleme die Umsetzung der Projekte nicht beschleunigen, sondern zuverlässig blockieren könnten.

Einzelkritik

Der Entwurf soll der Umsetzung des Koalitionsvertrages für die 19. Legislaturperiode dienen. Danach sollte zunächst für fünf Pilotprojekte Baurecht durch einzelne Maßnahmengesetze geschaffen und damit erprobt werden, inwieweit dieser Weg zu einer größeren Akzeptanz der Projekte und zu einer Beschleunigung der Verfahren führt. Der Entwurf enthält nicht schon selbst die Maßnahmengesetze für Einzelvorhaben, sondern schafft einen normativen Rahmen, um diese Gesetze zu ermöglichen. Während der Referentenentwurf über den Koalitionsvertrag nur maßvoll dadurch hinausging, dass er in seinem § 2 statt der vereinbarten fünf Projekte sechs erfasste, enthält der fortgeschriebene Entwurf nun zwölf Projekte, darunter in Schleswig-Holstein auch die sogenannte Marschenbahn (siehe Kasten).

Die Grundstruktur des Maßnahmengesetzvorbereitungsgesetzes (MgvG, siehe auch Schaubild oben) ist so, dass ...

• für die im Gesetz aufgeführten Projekte zunächst jeweils ein Verwaltungsverfahren (vorbereitendes Verfahren) durchgeführt wird, das hinsichtlich der Zuständigkeiten und des Ablaufs im Wesentlichen den aktuellen Maßgaben der jeweiligen Fachplanungsgesetze entspricht (vgl. §§ 2 – 7),
• das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur auf Vorschlag der für das vorbereitende Verfahren zuständigen Behörde entscheiden kann, von einer Weitergabe an den Gesetzgeber abzusehen und stattdessen eine „normale“ Planfeststellungsentscheidung durch die zuständige Behörde anzuordnen (vgl. § 7 Abs. 2 und 3),
• bei einer Weiterleitung an den Gesetzgeber die Fachbehörde einen Abschlussbericht erstellt, der im Aufbau und Inhalt einem Planfeststellungsbeschluss entspricht, der aber eine Entscheidung des Gesetzgebers nicht vorwegnehmen soll und ihm so weit wie möglich Raum für eigene Abwägungen lässt (vgl. § 8 Abs. 3),
• sodann der Gesetzgeber über das Projekt im „normalen“ Gesetzgebungsgang entscheidet,
• das Gesetz keine Regelungen zum Rechtsschutz (also Klagerechte von Betroffenen) gegen die so erlassenen Maßnahmengesetze enthält,
• bei Änderungen der Vorhaben eine Ermächtigung zum Erlass von entsprechenden Rechtsverordnungen durch das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur und zur Weiterübertragung der Kompetenz auf die zuständigen Behörden besteht (vgl. § 11),
• und nur gegen diese zuletzt genannten Änderungsverordnungen Rechtsschutz über den Weg der Normenkontrolle zum Bundesverfassungsgericht (BVerwG) gewährt wird (vgl. § 12).

Höchstrichterliche Kritik

Der Präsident des BVerwG, Prof. Dr. Rennert, hat in seinem Grußwort bei der 43. Jahrestagung der Gesellschaft für Umweltrecht Ende November 2019 in Leipzig ausgesprochen deutlich Kritik an dem Vorhaben geäußert und das Gesetz trotz der zuletzt geringen Verfahrensdauern beim BVerwG als Misstrauensvotum des Gesetzgebers gegenüber seinem Gericht interpretiert.

Noch deutlicher wurden bei dem 8. Norddeutschen Verwaltungsrechtstag am 22. November 2019 in Hamburg die aktuellen Beschleunigungsbemühungen des Gesetzgebers kritisiert und der Gesetzgeber teils als „irrlichternd“ bezeichnet.

Prämissen der Erreichbarkeit der Gesetzesziele

Die Zielsetzung des Gesetzes soll darin liegen zu testen, ob die Akzeptanz der Projekte durch das Gesetz erhöht wird und seine Anwendung zu einer Beschleunigung von Planungs- und Genehmigungsverfahren führt. Es erscheint schon auf Grundlage der Entwürfe extrem naheliegend, dass das Gesetz diese Ziele nicht fördern kann.

1. Soweit es um die Beschleunigung von Verfahren geht, ist das Gesetz erkennbar kontraproduktiv.

• Einer möglichen Befassung des Gesetzgebers mit den Projekten geht stets ein vorbereitendes Verfahren voraus, das alle bisher aus dem Planfeststellungsrecht bekannten Schritte enthält, in dem alle oft detailreichen materiellrechtlichen Prüfungen wie bisher durchzuführen sind, und das mit einem Dokument endet, das in Inhalt und Struktur einer Planfeststellung entsprechen soll und zusätzlich dem Gesetzgeber Abwägungsvarianten vorschlägt („Entscheidungsbaum“).
• Das bedeutet, dass schon das vorbereitende Verfahren immer mindestens so lange dauern muss, wie ein „normales“ Planfeststellungsverfahren dauern würde.
• Soweit das Ministerium gem. § 7 Abs. 2 von der Option Gebrauch macht, auf Vorschlag der zuständigen Fachbehörde von einer Übermittlung an den Gesetzgeber abzusehen, muss das Verwaltungsverfahren sogar deutlich länger als bisher dauern, weil dann die Fachbehörde zunächst einen sonst nicht erforderlichen begründeten Entscheidungsvorschlag erstellen, diesen dem Ministerium übermitteln und das Verfahren gegebenenfalls nach der dortigen Entscheidung wieder aufgreifen und nach den „normalen“ Verfahrensregeln zum Abschluss bringen muss.
• Soweit eine Übermittlung an den Gesetzgeber erfolgt, kommen zu der „normalen“ Verfahrensdauer des vorbereitenden Verfahrens dann die für die Gesetzgebung nötigen Zeitenläufe noch hinzu.

Verlängerungen der Verfahrensdauer

2. Eine Beschleunigung könnte mithin allenfalls dadurch erreicht werden, dass die eben festgestellten Verlängerungen des Verwaltungsverfahrens bzw. die Verlängerungen, die durch die sich anschließenden Schritte der Gesetzgebung unvermeidlich entstehen, durch deutliche Verkürzungen der Zeiträume gerichtlicher Verfahren überkompensiert werden.

Dies ist auch das letztlich deutlich erkennbare wirkliche Ziel des Gesetzes. Der geplante Entzug von Rechtsschutzmöglichkeiten der von den Projekten betroffenen Gemeinden, Umweltvereinen und sonstigen Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit aber ist seinerseits ganz offensichtlich nicht geeignet, die Akzeptanz der Projekte zu erhöhen. Dies ist aber das erklärte zweite Ziel des Gesetzes.

Das Gesetz führt bis zur Schaffung von Baurecht über die Verwaltung bzw. den Gesetzgeber zu einer Verlängerung des Verfahrensdauern gegenüber den bisherigen Planfeststellungsentscheidungen. Eine Beschleunigung könnte daher allenfalls durch den Entzug von Rechtsschutz eintreten, soweit dieser erfolgreich gelingen könnte (vgl. dazu aber sogleich). Dieser angestrebte Entzug von Rechtsschutz (Klagemöglichkeiten) aber wird – losgelöst von rechtsstaatlichen Problemen – jedenfalls die Akzeptanz der Projekte sicher nicht erhöhen können.

Deutliche Kritik in der Rechtswelt

In der Diskussion zum Vortrag der für den Referentenentwurf verantwortlichen Abteilungsleiterin im Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur, Iris Reimold, bei der Fachtagung „Erfahrungen mit der Novelle des Umweltrechtsbehelfsgesetzes“ im Auftrag des Umweltbundesamtes am 3. Dezember 2019 in Berlin meldete sich kein*e Jurist*in zu Wort, der*die dem Gesetzentwurf nicht deutliche Kritik entgegengebracht hätte, geschweige denn ihm etwas Positives hätte abgewinnen können. Erklärungsversuche der Abteilungsleiterin haben bei vielen Teilnehmer*innen losgelöst von ihrer inhaltlichen Interessenlage in den Verfahren mindestens für Kopfschütteln, in einigen Fällen sogar für ungläubiges Gelächter gesorgt. Der Referentin waren zudem wesentliche Urteile des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zu den aufgeworfenen Rechtsfragen schlicht unbekannt.

Grenzen der Zulässigkeit von Rechtsschutzbeschränkungen

Die Begründung des Gesetzesentwurfes verhält sich zu seiner eigentlichen Zielsetzung, also dem Entzug bzw. der starken Beschränkung von Rechtsschutzmöglichkeiten, nicht. Auch hinsichtlich der Vereinbarkeit des Gesetzes mit Unions- und Völkerrecht belässt es der Entwurf bei einer nicht begründeten kurzen Behauptung.

Ein einzelner Gutachter der Bundesregierung geht davon aus, dass es allein eines verfassungsrechtlichen Rechtsschutzes bedarf und dieser gegen Maßnahmengesetze – nur - vor dem BVerfG gewährt werden könne und müsse. Diese zentrale Annahme trägt im Ergebnis nicht. Denn das Gutachten und in der Folge der Gesetzentwurf „vergessen“ die unionsrechtlichen Anforderungen an den nationalen Rechtsschutz für Betroffene völlig. Unionsrecht erfordert, dass betroffene Einzelne (und in vielen Fällen auch Umweltvereine) sich in effektiver und nicht diskriminierender Weise vor den nationalen Gerichten auf Verstöße gegen unmittelbar anwendbare Vorschriften des Unionsrechts berufen können, soweit diese nach unionsrechtlichen Maßstäben Rechte verleihen. Die Maßstäbe hierfür sind deutlich weiter, als dies nach herkömmlicher deutscher Sichtweise der Fall ist. Eine solche individualrechtsbegründende Wirkung hat der EuGH in einer Vielzahl von Entscheidungen für zentrale Bereiche des europäischen Umweltrechts angenommen, etwa zum Luftreinhalterecht und zum Gewässerschutzrecht.

Bereits daraus ergibt sich ohne weiteres, dass ein Rechtsschutz – nur – vor dem BVerfG, wie er für rechtskonform gehalten wird, zumindest mit dem Unionsrecht nicht vereinbar wäre. Denn das BVerfG prüft lediglich die Verletzung spezifischen Verfassungsrechts (Verfassungsbeschwerden), während Prüfungsmaßstab der Verwaltungsgerichte grundsätzlich die gesamte Rechtsordnung ist.

Konsequenzen für den Rechtsschutz

Aus den vorstehenden kurzen Ausführungen ergibt sich klar, dass die Absicht des Gesetzgebers, über eine Zulassung von Projekten durch Maßnahmengesetze den Rechtsschutz auf thematisch stark beschränkte Verfassungsbeschwerden vor dem BVerfG zu verkürzen und dabei Umweltvereine gänzlich „loszuwerden“, nicht funktionieren kann. Wie dargelegt, erfordern das Effektivitätsgebot und das Diskriminierungsverbot des Unionsrechts die Einräumung effektiven Rechtsschutzes vor den nationalen Gerichten, der aber vom BVerfG nicht möglich ist. Damit ist dieser Weg als EU-rechtswidrig anzusehen.

RN, ILu akt. 17. Januar 2020