'Wess´ Brot ich ess', dess´ Lied ich sing'

Artenschutzgutachten zu WKA-Planungen wenig objektiv

Mit der Ausweisung von immer mehr Windeignungsgebieten nimmt auch der Druck auf jene Standorte zu, die bislang aus Naturschutzgründen weitgehend ausgespart worden sind. Davon betroffen sind vor allem Brutplätze seltener Großvogelarten wie Seeadler oder Rotmilan, Rast- und Überwinterungsgebiete nordischer Schwäne, Gänse und Watvögel, Vogelzugkorridore sowie das nahe Umfeld von Wäldern. Um mögliche Konflikte mit dem Artenschutz, hier insbesondere im Hinblick auf streng geschützte Arten, abschätzen zu können, sind in solchen Fällen behördliche Prüfungen erforderlich. Die wiederum beruhen auf Fachgutachten, in denen mittels Vor-Ort-Untersuchungen eine mögliche Gefährdung zu analysieren ist. Dieses Vorgehen klingt zwar plausibel und verlässlich - hat sich aber in der Praxis als für den Naturschutz geradezu fatal erwiesen.

Denn der Haken an der Sache ist, dass die Gutachter nicht etwa von der für die naturschutzrechtliche Prüfung zuständigen Fachbehörde, sondern vom Träger des Windenergievorhabens, also von dem Investor, in Auftrag gegeben werden. Und der möchte natürlich etwaige artenschutzrechtliche Hindernisse für sein millionenschweres Projekt ausgeräumt wissen. Da hilft nur ein Gutachten, das ein mögliches Kollisionsrisiko der betroffenen Vogel- und Fledermausarten verneint oder zumindest kleinredet ...

2007 entwickelte die Länderarbeitsgemeinschaft der Staatlichen Vogelschutzwarten zum Konfliktfeld 'Windkraft / Vogelschutz' Abstandsempfehlungen zu Brut- und Rastplätzen von als besonders kollisions- bzw. störungsgefährdeter eingestuften Vogelarten. Ein Jahr später übernahm das Landesamt für Natur und Umwelt Schleswig-Holstein (heute Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume - LLUR) diese Angaben weitestgehend, ergänzte sie um Abstandsempfehlungen gegenüber bedeutenden Fledermaushabitaten und fixierte sie mitsamt Begründungen als "Empfehlungen zur Berücksichtigung tierökologischer Belange bei Windenergieplanungen in Schleswig-Holstein".

Demnach betragen die empfohlenen Mindestabstände zum Brutplatz, auch als "potenzielle Beeinträchtigungsbereiche" bezeichnet, beispielsweise bei Seeadler und Schwarzstorch 3.000 m, bei Weißstorch, Kranich, Uhu und Rotmilan 1.000 m. Für den durch Windkraftanlagen besonders gefährdeten Rotmilan haben die Staatlichen Vogelschutzwarten ihre Abstandsempfehlung inzwischen auf 1.500 m erhöht. Außerdem gibt es für die meisten der angeführten Vogelarten noch darüber hinaus reichende "Prüfbereiche für Nahrungsflüge und Flugkorridore von Brutvögeln", die sich zum Beispiel bei Seeadler und Schwarzstorch bis zu 6.000 m Entfernung vom Horst erstrecken.

Zumindest die "potenziellen Beeinträchtigungsbereiche", also das nähere Brutplatzumfeld, wurden bei der Windkraftplanung bis 2012 von vornherein quasi als 'Tabubereiche' weitgehend akzeptiert. Mit der Ende 2012 erfolgten Teilfortschreibung der Regionalplanung sollten die Windeignungsgebiete jedoch auf 1,7 % der Landesfläche ausgedehnt werden. Im Zuge dessen wurde die Abstandsregelung stark relativiert; einen strikten Ausschluss von Windenergieanlagen in den "potenziellen Beeinträchtigungsbereichen" um die Brutplätze von Seeadler und den anderen Großvogelarten gibt es seitdem nicht mehr. Da Windstrom seit dem Jahr 2000 über das Erneuerbare Energien-Gesetz (EEG) stark subventioniert wird und damit nach wie vor ein lukratives Geschäft verspricht, sind auch in Bezug auf den Artenschutz sensible Bereiche ins Visier der Investoren und Kommunen geraten. So wurden bei 18 Seeadlerbrutplätzen Windenergieeignungsgebiete in weniger als 3.000 m Abstand zu diesen geplant (Stand 2013).

Allerdings sind im 'potenziellen Beeinträchtigungsbereich' vorgesehene Eignungsgebiete mit einem 'artenschutzrechtlichen Vorbehalt' versehen: Sollte sich aufgrund eines ornithologischen Gutachtens zur Raumnutzung der betroffenen Vögel für diese eine signifikante Kollisionsgefahr herausstellen, wäre die Realisierung des Windenergievorhabens unzulässig. Nicht zuletzt auf Drängen des NABU wurden den Gutachten durch Umweltministerium und Landesamt gewisse methodische Mindeststandards vorgegeben, so zur Gesamtdauer und jahreszeitlichen Zeitkontingenten der Freilanduntersuchungen.

Dennoch ist wegen der Bindung der Gutachter an die Investoren als Auftraggeber und Finanziers die Objektivität der artenschutzfachlichen Beiträge massiv in Zweifel zu ziehen. Zwar unterliegen die Gutachten der Prüfung des LLUR bzw. der Unteren Naturschutzbehörden. Doch die Fachbehörden sind mit der nötigen akribischen Sichtungen der seitenstarken Abhandlungen auf eventuelle Widersprüchlichkeiten und Ungereimtheiten oft überfordert, zumal bei ihnen regelmäßig die Investoren vor der Tür stehen, häufig mit dem Gutachter und einem Rechtsanwalt an der Hand, und Druck ausüben. Im übrigen bietet die Feldarbeit genügend Gelegenheit, Durchflüge einfach nicht zu registrieren, um so erst gar keine Diskussion um eine Gefährdungsrelevanz aufkommen zu lassen. Denn eine unabhängige Begleitung der gutachterlichen Freilandtätigkeit ist von behördlicher Seite schlicht nicht leistbar.

Beispiele gefällig?
Die Schwächen der gutachterlichen Arbeiten sind vielfältig. Teilweise beruhen sie sicherlich ungewollt auf fachlichen Mängeln. Im Zuge des Windkraftbooms ist die Nachfrage nach Artenschutzgutachten gewaltig angewachsen. Da dürfte die Verlockung auch für vogel- und fledermauskundlich wenig versierte Biologen und Landschaftsplaner groß sein, sich 'ein Stück vom Kuchen abzuschneiden'. Die Ergebnisse zeigen dann die Defizite auf. So meinte ein Gutachter, Uhus im Mai verhören zu können - natürlich erfolglos, denn Uhus geben um diese Zeit kaum einen Laut von sich. In einem anderen Gutachten wurden mehrfache Beobachtungen von jungen Rohrweihen angeführt. Es wurde jedoch kein Gedanken daran verschwendet, ob das nicht als klares Indiz für eine in der Nähe stattgefundene Brut gewertet werden müsste. In Ermangelung von Artenkenntnis zog sich ein Verfasser auf "unbestimmte Greifvögel" zurück. Ein anderer meinte, die Migration von Abendseglern und Rauhautfledermäusen im Juli erfassen zu können, wo doch selbst die von ihm angeführte Literatur richtigerweise angab, dass die Wanderungen hauptsächlich im September / Oktober stattfinden.

Manchmal allerdings stellt sich einem die Frage, ob ein relevantes Vorkommen wirklich übersehen oder nicht doch zugunsten des Windkraftprojekts einfach 'weggedrückt' wurde. Zwar sehen sich die fast überall entstandenen Anti-Windkraft-Bürgerinitiativen auch nicht immer den Tatsachen verpflichtet, indem sie den geplanten Windkraftgebieten allerhand Beobachtungen seltener Vögel andichten, was ebenfalls nicht vertretbar ist. Doch wirft es Fragen auch zur Arbeit der Gutachter auf, wenn die Zahl der Sichtungen so weit auseinanderklaffen wie in einem Fall im Kreis Segeberg: Die Gutachter vermerkten dort keinen einzigen Überflug der im Umfeld brütenden Seeadler und nur 16 Durchflüge von Rotmilanen, örtliche Hobbyornithologen aber 30 bzw. gut 100 Überflüge. Dass dies keineswegs ein Einzelfall geblieben ist, zeigt ein ornithologisches Windkraftgutachten aus dem Kreis Herzogtum Lauenburg. Für den Luftraum um den Wehrensteich, eines bedeutenden Kranichschlafplatzes, wurden maximal 100 fliegende Kraniche angegeben, obgleich ab Mitte Oktober erwiesenermaßen bis zu 800 dieser großen Vögel das Gewässer angeflogen und dabei je nach Windrichtung oft auch das Untersuchungsgebiet tangiert haben.

Aber es kommt noch dicker. Zu einem im Kreis Rendsburg-Eckernförde nahe eines damaligen Schwarzstorchbrutreviers geplanten Windkraftprojekt wurde eine renommierte Ornithologin seitens der Bürgerinitiative mit einem Gegengutachten beauftragt. Bei annähernd gleicher Zahl an Erfassungsstunden notierte sie fünfmal so viele Schwarzstorchsichtungen über der Eignungsfläche wie der Investoren-Gutachter, davon zwei Drittel im kritischen Höhenbereich von 50 - 150 m. Besonders befremdlich ist jedoch, dass zeitgleiche Sichtungen, die vor Ort von den Ornithologen beider Lager noch einhellig dem geplanten Windenergiestandort zugeschrieben worden waren, im Gutachten der Windkraftbetreiber dann doch als Flugbewegungen außerhalb des Gebiets geführt wurden. Im übrigen wurde der Brutplatz des Schwarzstorchs im Betreibergutachten ursprünglich gar nicht thematisiert. Er wurde erst von der Gegengutachterin festgestellt.

Eine andere Methode, die Verträglichkeit eines Windkrafteignungsgebiet mit Artenschutzbelangen herstellen zu wollen, besteht in der eigenwilligen Interpretation der erhobenen Daten. So wurden für ein Eignungsgebiet nur "sporadische" Seeadlerüberflüge festgestellt, obgleich dies immerhin 57 von 241 im Untersuchungszeitraum beobachteten Flugbewegungen der Adler betraf. Der Planbereich eines anderen Windparks wurde zwar an jedem dritten Untersuchungstag von einem Rotmilan frequentiert; dennoch klassifizierte der Gutachter dies als "gelegentlich". Und selbst Rotmilanüberflüge an fast jedem zweiten Tag wurden als "nicht signifikant" abgetan.

Große Mühe mit textlicher Kaschierung des ungeliebten Untersuchungsergebnisses hat sich ein Büro gegeben, das sich mit einem traditionellen, vor allem im Herbst von Jungvögeln genutzten Seeadlerschlafplatz auseinanderzusetzen hatte. In ihrem "Fachbeitrag Artenschutz", Kapitel "Bestandsbewertung - Herbstzeitraum", schrieben die Gutachter: "Im Vergleich zum Sommerhalbjahr nahm die Aktivität von Seeadlern im Geltungsbereich deutlich zu. Die Frequentierung war mit 82 % der Erfassungstage sehr hoch. Auch die durchschnittliche Zahl an Adlern je Erfassungstag lag im Durchschnitt mit mehr als 4 und einem Maximum von 12 deutlich höher." Aus dieser Aussage würde wohl jeder einigermaßen Fachkundige auf eine intensive Gefährdung schließen, zumal der Windpark bis auf nur einige hundert Meter an den Schlafplatz heranrücken sollte. Doch etliche Seiten weiter im Abschnitt "Konfliktbewertung - Rastplatznutzung" heißt es nach einer denkwürdigen Herleitung, dass es sich bei den Adlern meistens um "wechselnde Individuen handelt, die über einen entsprechend großen Aktionsradius verfügen": "Ein auf das Individuum bezogenes signifikant erhöhtes Kollisionsrisiko ist somit auch im Herbst nicht zu erwarten."

Keineswegs nur Einzelfälle
Dem NABU ist von den zu Windkraftvorhaben erstellten artenschutzfachlichen Beiträgen bisher nur ein einziger bekannt, der zu einer negativen Situationseinschätzung gelangt ist, d.h. das Kollisionsrisiko als nicht vertretbar eingestuft hat. Dabei handelte es sich allerdings um einen Windenergiestandort mit nur 500 m Abstand zu einem Seeadlerhorst, dazu noch zwischen dem Brutplatz und dem nächstgelegenen attraktiven Nahrungshabitat gelegen. Diese Expertise brauchte gar nicht fertig gestellt zu werden; offenbar ließen bereits die ersten feldornithologischen Beobachtungen keinerlei Interpretationsspielraum zu. Ansonsten halten die Gutachter nach Kenntnis des NABU Windkraftplanungen selbst im 3.000 m-Radius um die Brutplätze von Seeadler und Schwarzstorch bzw. im 1.000 m-Radius um Rotmilannistplätze für artenschutzverträglich. Ab und an wird für besonders brenzlige Eignungsgebiete eine zeitweilige oder spontane, auf Sensorerfassung beruhende Abschaltung der Anlagen ins Spiel gebracht. Doch es fehlen Erfahrungen, inwieweit eine automatische Abschaltung tatsächlich wirksam ist und ob längere Abschaltungen wegen der damit verbundenen Gewinnminderung überhaupt verlässlich realisiert werden.

Angesichts der Abhängigkeit der Gutachter von ihren Auftraggebern kann diese Situation nicht verwundern. Denn jedes Biologenbüro, dass zu einem für das Windkraftvorhaben negativen Ergebnis gelangen würde, würde von der Branche kaum wieder einen Auftrag erhalten, sondern auf die 'schwarze Liste' gesetzt werden. Und beim bearbeiteten Projekt würde es durch andere, willfährige Gutachter ersetzt werden.

Problematik betrifft alle Eingriffsvorhaben
Die Gefälligkeitsgutachten beschränken sich keineswegs auf Windenergieprojekte. Sie betreffen alle Formen an Planungen, für die wegen ihrer möglichen Beeinträchtigung von Natur und Landschaft ein Prüferfordernis auf Basis eines ökologischen Gutachtens besteht. Ob nun eine naturschutzfachliche Verträglichkeitsprüfung für die beabsichtigte Erweiterung eines Sportboothafens an einem als FFH-Gebiet ausgewiesenem Gewässer, ein Umweltbeitrag zur Ausweisung eines Gewerbegebiets auf der ‚grünen Wiese‘ oder aufwändige Umweltverträglichkeitsgutachten zum Ausbau der A 20 und zur Elbvertiefung – dem Vorhaben wird seitens der bestellten Gutachter nicht entscheidend widersprochen. Ihre Bewertungen kommen selbst bei ökologisch brisanten Situationen in den weitaus meisten Fällen zum Ergebnis der Verträglichkeit des Eingriffs bzw. zu einer Möglichkeit der Kompensation – ganz im Sinne der Investoren bzw. Planungsverantwortlichen.

Die meisten Gutachten vermitteln äußerlich durchaus einen fachlich profunden Eindruck, nicht selten durch viel belangloses Material ‚aufgepumpt‘. Häufig zeigen sich nur bei akribischer Prüfung die eklatanten Schwachpunkte in Bearbeitungstiefe, Methodik, Datenwiedergabe, fachlicher Interpretation usw., die von den Fachbehörden aufgrund personeller Überlastung oder fehlender spezieller Fachkenntnisse oft nicht aufgedeckt werden können. Nicht selten interpretieren die Gutachter ihre Ergebnisse auch gleich rechtlich, selbst in den Fällen, in denen dies nicht ihre Aufgabe ist. Unterziehen sich die Fachbehörden der Mühe einer dezidierten Überprüfung der aus ihrer Sicht problematischen Ergebnisdarstellungen und anderer Mängel und gelangen dabei zu anderen Schlüssen als die Gutachter, sind langwierige Auseinandersetzungen mit diesen und deren Auftraggebern die Regel. Da fast alle der betroffenen Vorhaben im (wirtschaftspolitischen) Trend liegen und somit eine politische Protektion erfahren, resignieren nicht wenige der ohnehin stark unter Druck stehenden Naturschutzbehörden.

Lösungsmöglichkeit: Auftragsvergabe unabhängig vom Investor
Engere Vorgaben zu Untersuchungsparametern und –methodik können der Problematik nicht entscheidend entgegenwirken. Gerade bei feldbiologischen Untersuchungen, wie sie zum Beispiel bei der artenschutzfachlichen Bearbeitung von Windenergieprojekten unerlässlich sind, lässt sich so manche Schummelei nicht verhindern. Der Überprüfung sind Grenzen gesetzt, schließlich fehlen den Fachbehörden die Mittel, im Zweifelsfall Gegengutachten zu beauftragen.

Deshalb bleibt als effektive Möglichkeit, derartigen Gefälligkeitsgutachten wirksam entgegentreten zu können, nur die Auflösung der Interessenverquickung, d.h. die Entkoppelung von Gutachter und Vorhabens- bzw. Planungsträger. Als dafür entscheidender Schritt müsste die Auftragsvergabe und die abschließende Abnahme bei allen naturschutzrechtlich erforderlichen Gutachten auf für die Prüfung und naturschutzrechtliche Genehmigung zuständige Fachbehörde übertragen werden. Dazu müssten nur einige Rechtsvorschriften geändert werden. Diese dürften vermutlich hauptsächlich das Naturschutz-, Bau- und Immisionsschutzrecht betreffen. Die Kosten hat weiterhin der Vorhabensträger zu übernehmen. Denn schließlich hat hauptsächlich er das Interesse an der Realisierung seines Projektes.

Man mag einwenden, dass auch Fachbehörden des Naturschutzes nicht immer gegen den Einfluss wirtschaftlicher Interessen gefeit sind. Allerdings wird wohl niemand behaupten wollen, dass in puncto Objektivität ein Gutachten beim Investor besser aufgehoben wäre.

Es ist Aufgabe der Politik in Land und Bund, die entsprechenden Weichenstellungen vorzunehmen. Das Rechtskonstrukt dürfte nicht sonderlich kompliziert zu ändern sein. Die Vorhabensträger werden sich allerdings über ihre Lobbyverbände wie den Bundesverband Windenergie mit Händen und Füßen dagegen wehren, ist doch die jetzige Situation nur zu ihrem Vorteil.

FHey, akt. 2. April 2016

Pressemitteilungen

• Pressemitteilung des NABU - "Regierungserlass der verpassten Chancen" vom 26. Juni 2015
• Pressemitteilung des NABU zu Gutachter-Verfehlungen vom 19. November 2014